辛亥革命爆发后，让清政府最头疼就是军饷问题，这个时候的大清朝已经是风雨飘扬，国库中已不剩一两银子。袁世凯被起用后，隆裕太后勒紧裤腰带，连嫁妆都给赔上了，才凑了几百万两军费。但这点钱，还不够几天的开销。
同样是为了钱，南方临时政府也是巧妇难为无米之炊，财政左支右绌，最终不得不将胜利的果实拱手让给了袁世凯。可对于袁世凯来说，他同样也不富裕，接手的大清江山破败不堪，还欠了各国列强一批股债。在这种请况下，卖国的“善后大借款”出台了。
一
早在熊希龄担任财政总长与六国财团谈判破裂后，总统府内曾设立了财政委员会，主持“另辟借款途径，觅求借款对象”的事务。袁世凯的政治顾问英国人莫理顿曾偷露：“袁总统需款甚急，不惜答应任何条件，他认为如有五百万镑，他就可以使他的地位稳固，并控制军队。”
当时北京政府内政最严重的问题莫过于财政问题了。唐绍仪在任时已是山穷水尽，非借款无法维持；至唐绍仪下台，周学熙出任财政总长时，便成为名副其实的“借债总长”，不得已仍求助于六国财团的门下。
袁世凯为了筹划战争经费，指派赵秉钧、陆征祥、周学熙等以“善后”为名，与英、法等各国银行团协商大宗借款。在磋商的过程中，美国中途退出，所以这笔善后大借款是与英、法、德、日、俄五国银行团达成的。
五国银行团是帝国主义垄断资本集团1909年因湖广借款而组成的国际金融机构，它自成立之日起，就开始了对华借款权的疯狂争夺，各国政府更是站在银行团一边。对袁世凯政府的借款要求，当时五国银行团态度十分强硬，虽是财政借款，却都暗中接受各国政府的指示，怀有不可告人的政治目的——希望通过借款来维持各国在华均势和监督中国的财政。
由于北京政府对借款的依赖，使各国对中国内政干涉也愈加专横。按《辛丑条约》的规定，中国以其盐税收入担保《辛丑条约》的赔款。当时中国的盐税收入仅为1200万两，而民国初年的全国盐税已达4750余万两，除其中的1200万两支付赔款外，中国政府对余款自应有权支配。
而这时各国驻京外交团为了给中国政府施加压力，于1912年10月30日对中国以余款作为向英国克利斯浦公司单独借款的担保一事提出抗议，认为盐政一切收入不能充为他项之用。正在交涉期间，上海又发生了宋教仁血案，国民党在南方发起了“二次革命”的旗帜。
在这种形势下，大借款对袁世凯政府已是求之不得的急救要。为了维持自己的统治，袁世凯不惜以出卖国家权益获取了这笔借款。合同规定借款数目为2500万英镑，年息为5.95%，年限为47年。
二
这次借款各国提出了条件，需要担保的内容有三项：
1，中国盐务收入之全数；
2，关税中除应付款项外的余款；
3，直隶、山东、河南、江苏四省所指定之中央税款。
借款的用途用附件形式加以限定，即：中国政府到期债款，裁遣军队，整顿盐务和行政费等项。这次借款除了照例有经济新的榨取之外，还附有政治新条件，根据合同规定主要有以下几项：
1，将来以盐税担保而借款，或与此款相同用途之借款，银行团有优先权；
2，在审计处设洋稽核员，凡关于借款款项之领款凭单须有洋稽核员会同签押；
3，在盐务署内设稽核总所，除中国总办外，有洋员会办一人，共同主管所有发给引票，汇编各项收入之报告及表册各事。凡盐务进款要存于指定银行，非有稽核总所总办、会办共同签字之凭据，不能提用。
从此，继海关税之后，盐税也被银行团控制。关、盐两税向来是旧中国财政收入的大宗，至此管理支配权已尽落外人之手。
1913年4月26日，袁世凯不顾国会及各省各界的反对，同五国银行团签订了《中国政府善后借款》合同。5月21日，为数2500万英镑的善后借款开始在轮敦、巴黎、柏林、圣彼得堡和东京发售借款。
英、法、德、日、俄五国财团代表的银行是英国汇丰银行、法国东方汇理银行、德国德华银行、日本横滨正金银行、俄国道胜银行。借款的数额看上去很大，可是除去折扣，实际借到不过2100万英镑，再扣除各国以前的各项垫款共600万英镑，加上各省向五国所借的280万英镑，以及革命期间各国损失赔款200万英镑，真正拿到手的仅有1000万英镑。
这笔借款47年的利息共合4285万英镑，本息共计6785万英镑。可见，袁世凯的善后大借款的目的：一是与列强实现一笔政治交易，把过去的清政府的借款、赔款由北京政府承担下来；二是接着善后之名得到一笔借款来解决就要发动的战争所急需的军费。
各国列强通过这次大借款不仅获得了经济上的优厚利益，而且还掌握了中国财政的一个重要命脉——盐务。而且这笔借款为中国实现民主主义带来了很大的障碍。
