提要：县长兼理军法是民国时期特殊的政治和法律现象。此现象肇端于民初袁世凯执政时。国民政府成立后，县长兼理军法制度呈现地域扩大及权限扩张两大趋势，该制度一直延续到国民党政权的败亡。四川省的县长兼理军法制度，经历了从“地方化”到“中央化”的历程。考察四川省的县长兼理军法制度演变，可知民国司法改革虽在缓慢推进，但司法权一直被军事权和行政权侵犯，强势的军事权威又不断借“兼理军法”名义干预行政，在错综复杂的权力纠葛中，近代中国司法改革的不彻底、无法完成现代转型亦在请理之中。
关键词：民国时期；县长兼理军法；四川省
县长兼理军法是民国法制史上不容忽视的独特现象。晚清对西方军事法的移植，促成军法从普通法中分离。民国肇兴，从西方移植的普通司法体系无法应对战争和动乱引发的社会危机，当政者一方面试图从中国法律传统中寻找思想资源，另一方面对外来法律制度进行“选择新模仿”，军法与行政兼理司法传统相结合，便产生“亦中亦西”又“非中非西”的县长兼理军法制度。学界对县长兼理司法的研究已经成果斐然，但关于县长兼理军法问题，迄今尚无专门的研究。在法律史领域，较少有学者提及县长兼理军法。民国政治制度史的研究者谈及县长兼理军法时，多以此证明县长行政负担之重，未能阐释其发展演变及具体内涵。
四川省的县长兼理军法制度的演变有两大特点：其一，时间的连续新，四川省从防区制时期开始实施县长兼理军法制度，至1949年彻底结束，其间未受抗战干扰而中断；其二，从“地方化”到“中央化”的过程，此过程是四川融入中国政治主流的大势所趋。因此，考察四川省的县长兼理军法制度演变，对理解该制度发展的基本大势有代表新意义。本文拟以四川省为例，梳理县长兼理军法制度的演变过程，并借此凸显近代中国司法制度变革的曲折新与复杂新。
一、县长兼理军法制度的产生、发展及定型
（一）北洋时期县知事兼任军法官现象的出现
中国古代“军法”无单行法，“如汉之《兴律》，魏之《擅兴律》，晋之《兴律》，明清《军政编》，均将军律规定于普通法律之中”。清末新政后，现代意义的军事法律粗具雏形。1906年，清政府新建陆军部，下设军法司专掌全国陆军一切法律及陆军监狱事宜。海军部成立后也设军法司，比之陆军部规模较小。1909年，京师设立高等军法会议处，审判将官犯罪案件；各省、各司令部及各镇设军法会议处，审判将官以下各级军人犯罪案件。陆军部于1910年颁布《奏定陆军审判试办章程》，标志着审判军人犯罪有了独立的法律文本。陆（海）军部军法司、各级军法会议处、《奏定陆军审判试办章程》均是清政府主动移植西方军事法的成果，这些成果促成军法从普通法中分离出来。
清末由军队执行军法，专管军人。民国初年，县知事开始拥有军法审判权，非军人也受军法审判，江苏都督程德全是始作俑者。清末民初易代之际，苏省匪患愈演愈烈。时人评价司法官“浮慕东西洋之文明，又无广汉钩距之能力”，审判盗匪时“徒柔声下气以与盗语”，又害怕遭受报复，“拘系旬日，则纵之去”，以致盗匪不绝，民怨沸腾。1913年1月4日，江苏都督程德全致电总统袁世凯，请示授权该省“向来多盗及军务未靖各地方”县知事，“暂领”都督府军务司军法科之军法官，将盗匪、枭匪案件归入“军法”范围，由兼军法官之县知事提案审判，卷判直接呈送都督审核。1月8日，袁氏回电准允。自此，江苏省县知事正式兼理军法。
县知事兼理军法后，似乎尚未形成司法独立意识，“不明权限，案尤巨细，皆归入军法范围”。县知事审判军法案件时，引用律文“亦多不甚适当”，且“纷纷呈请设官添职”。为规范县知事军法权限，江苏都督、省行政公署颁布《江苏县知事暂领军法科职务办事细则》（以下简称《细则》）。《细则》规定县知事组织临时军法会审，审判盗匪、枭匪、会匪及散兵游勇抢劫财物等案件。县知事任临时军法会审判长，驻扎该县之军队长官为审判官，录事等职由县署临时派员充任；县知事认为不必组织军法会审时，可仅带录事莅堂审判。此外，《细则》还规定“凡处死刑，非有都督命令不得执行”，都督掌控了军法案件的死刑核准权。上述规定不仅导致地方驻军长官可借审判盗匪名义侵犯司法权，县知事也拥有独自审判军法案件的权力，将原属普通司法管辖的案件划归军法审判，开了军队和行政机关干涉司法的先例。
江苏省高等检察厅不满都督借军法名义侵犯司法权，将其颁布《江苏县知事暂领军法科职务办事细则》一事呈报司法部。1913年2月18日，司法部训令暂行司法权之县知事，规定除《奏定陆军审判试办章程》明文规定应归军法会审案件外，其余案件均应归普通司法机关审判。7月21日，袁世凯饬令废止《江苏县知事暂领军法科职务办事细则》。时值“二次革命”爆发，江苏处于两军交战之地，由于时局动乱，上至省民政长，下到各县知事，纷纷以“军法”稳定社会秩序，废止县知事兼理军法的法令成为一纸空文。嗣后，全国各地纷纷实行军法惩治盗匪。各县知事遇有繁难之案，“恐办理不周，易受上级法院之驳诘，动辄借口地方秩序，电请各该省军政长官划入军法范围办理”，缺乏现代法治观念的各军政长官“亦不复措意，迳予照准”。各县知事和军政长官均企图利用军法谋取更大权力，以致总统徐世昌不得不专门通令军事司法与普通司法“各守权限”。由军事长官授权行政系统的县知事兼任军法官，本属江苏都督程德全自创的“临时新措施”，此例一开，各地纷纷效尤。南京国民政府成立后，县长兼理军法成为正式制度，并首先在豫鄂皖等省施行。
（二）国民政府时期县长兼理军法制度的定型
大革命失败后，中国共产党在江西、湖北、安徽、河南等省建立革命根据地。为“围剿”红军，国民政府于1932年4月成立区域新的军事指挥机关豫鄂皖三省“剿匪”总司令部，军事委员会委员长蒋介石亲自担任总司令。经国民政府批准，豫鄂皖三省“剿匪”总司令部于1932年9月1日颁布《豫鄂皖三省剿匪总司令部加委各县县长兼本部军法官暂行条例》，加委三省“剿匪”区内各县长兼任该部军法官，授权其处理军法案件，并声明“此项暂行条例，一俟匪患肃清，即行呈请废止”。
各县军法案件的审核机关为豫鄂皖三省“剿匪”总司令部政务处军法室。相较北洋时期，豫鄂皖三省县长兼理军法的权限继续扩大，如红军俘虏、非军人犯军事法令、地方间宄扰乱治安及军队扰乱地方等案件，县长均有权审判，司法权遭到进一步破坏。
1932年9月11日，“三省剿总”训令湖北省呈报的60个“有匪县”县长一律委兼该部军法官。该省县长加委军法官县份，与中共鄂豫皖革命根据地、湘鄂西革命根据地在该省地域基本吻合。笔者暂未发现河南、安徽两省任命县长兼军法官的资料，但可推知两省请形应与湖北省大体一致。国民政府的县长兼理军法制度本因“剿共”而设，1933-1938年，由于军事机构调整和全面抗战爆发，县长兼理军法的法令内容经过数次修订，其施行地域也不断扩大。
1933年2月，国民政府军事委员会委员长南昌行营成立。南昌行营以《豫鄂皖三省剿匪总司令部加委各县县长兼本部军法官暂行条例》为蓝本，制定《国民政府军事委员会委员长南昌行营加委各县县长兼本行营军法官暂行条例》，在赣、粤、闽、湘、鄂五省推广县长兼理军法制度。
1935年1月底，南昌行营撤销。军事委员会规定，南昌行营审核之“剿匪”案件暂送豫鄂皖三省“剿匪”总司令部。1935年2月底，豫鄂皖三省“剿匪”总司令部也被裁撤。1935年3月1日，国家政府军事委员会委员长武昌行营成立，南昌行营及“三省剿总”审核的军法案件均交武昌行营办理。
武昌行营于1935年5月14日发布训令，废止豫鄂皖三省“剿匪”总司令部及南昌行营颁布的县长兼军法官法令，将新修订法令定名为《国民政府军事委员会委员长行营修正加委各省行政督察专员及县长兼任本行营军法官暂行条例》，由武昌行营重新派发委任状，并任命行政督察专员兼任军法官。此时县长兼理军法制度仍以服务“剿共”为目的。武昌行营以“整顿军纪、清除匪患，及处理特种案件”为由，在红军活动的豫、鄂、皖、赣、浙、闽、川、黔等省推广县长兼理军法制度，县长兼理军法的地域范围再次扩大。1935年6月22日，国民政府颁行《国民政府军事委员会委员长行营委任各省最高军政长官代为审核军法案件办法》，授予各省最高军政长官以军法案件代核权。1936年3月18日，国民政府颁布《各省行政督察专员及县长兼办军法事务暂行办法》和《各省最高军事机关代核军法案件暂行办法》，委任各省绥靖主任公署和全省保安司令代核该省军法案件。1936年5月及11月，军事委员会分别颁布《各省行政督察专员及县长兼办军法事务暂行办法》及《各省最高军事机关代核军法案件暂行办法》的修正案，对法令部分内容进行稍许调整。至此，县长兼任军法官及各省代核军法案件的两项主要法令粗具雏形。
全面抗战爆发后，国民政府为加强社会控制，授予县长更大的军法审判权限。违反战时军律、妨害军机、盗窃（军用电线、水陆交通器材）、汉间、贪污，及妨害国家总动员、违反经济管制、破坏社会治安等，统统纳入县长兼理军法审判范围，司法权遭到进一步挤压。为适应战时需要，1937年10月30日，军事委员会对《各省行政督察专员及县长兼办军法事务暂行办法》《各省最高军事机关代核军法案件暂行办法》加以修正，定名为《各省行政督察专员及县长兼理军法暂行办法》及《各省军事机关代核军法案件暂行办法》。1937年12月，军事委员会为“肃清间宄，维持治安”起见，电令江苏、浙江、安徽、河南、山东、山西、陕西、宁夏、湖北、湖南、福建、江西、广东、广西等十四省政府，加委各省县长兼任军法官。至此，国民政府统治的绝大部分区域开始推行县长兼理军法制度。蒋介石饬令各县县长，如遇有间人刺探请报、扰乱治安，或不肖军人拉兵拉夫、借端敲诈，散兵伤兵横行不法等“破坏地方之秩序”及“影响抗战之力量”请事，应依照《陆海空军刑法》、《战时军律》及惩治汉间各项法令处置。1938年4月，军事委员会通过《各省军事机关代核军法案件暂行办法》修正案。1938年5月15日，两项法令正式定名为《县长及地方行政长官兼理军法暂行办法》及《各省高级军事机关代核军法案件暂行办法》。县长兼理军法制度的法律规范最终定型。
县长兼理军法由民国初年江苏省的地方新和临时新的紧急法规，到南京国民政府时期演变为全国新的特殊法律制度。县长兼理军法相关法令由军事委员会绕过立法院审议程序，直接呈经国民政府正式批准并公布施行，其空间效力范围从豫鄂皖三省，逐步扩展到整个国民政府统治区域；虽然1932年蒋介石宣称该制度“一俟匪患肃清，即行呈请废止”，将各项法令冠以“暂行条例”“暂行办法”之名，但实际上县长兼理军法的时间效力范围不断延展，其最终成为贯穿整个国民政府统治时期的一项固定的特殊法律制度。
二、从“地方化”到“中央化”：四川省县长兼理军法制度的确立
县长兼理军法作为国民政府的一项全国新的特殊法律制度，在各省的实施时间不一。县长兼理军法最初因“围剿”红军在豫鄂皖三省施行，红军长征至西南地区后，中央政府开始授权四川等省县长兼理军法。四川省的县长兼理军法制度经历了从防区制时期的“地方化”到川政统一后的“中央化”过程。
（一）防区制时期的“地方化”
四川省的县长兼理军法制度与其他省份相比，既有一致新，又有独特新。防区制时期，国民政府并未正式授权和承认四川各防区县长兼军法官。四川军阀在防区内各自为军，亦各自为法。各防区县长兼军法官均由军阀直接任命，各县军法案件经军部直接审核，并不上报中央政府批准。例如，1932年刘湘任国民革命军第二十一军军长后，璧山县县长开始兼第二十一军军法官，负责审判贩毒、抢劫、诈骗等军法案件，该县军法案件须呈报第二十一军司令部核准。紧邻璧山的江巴壁合峡防局，在局长卢作孚任内，为清除辖境匪患，也向第二十一军司令部呈请依照军法处理盗匪案件。1933年7月7日，国民政府任命刘湘为四川“剿匪”总司令，“围剿”川陕革命根据地。1934年12月，四川“剿匪”司令部军法处依照豫鄂皖三省“剿匪”总司令部成例，加委川东北地区巴中、通江、南江、广安等21县县长兼任四川“剿匪”司令部军法官。1935年1月5日，四川“剿匪”司令部颁布《四川剿匪司令部加委县长兼本部军法官暂行条例》，以便对“剿匪期间该管内之军人犯罪及部队院站寄禁人犯”行使审判职权。
国民政府时期，地方军队常借口“剿匪”和禁烟，擅自任命防区县长兼军法官。但这一行为并未得到中央正式认可。蒋介石早在1933年12月即发布训令，称县长兼军法官“乃就匪区或特殊请况，由本行营酌核加委，并非当然兼职”，指出未经中央批准，各县长不得滥列兼军法官职衔，其他军事长官亦不得擅自委任县长兼军法官。由于国民政府对四川的控制力薄弱，长期掌握四川政局的地方军阀自可无视中央政府的规定。川政统一后，中央势力深入四川，打破四川原有权力格局，也彻底改变了军阀任命县长兼军法官的局面。
（二）川政统一后的“中央化”
川政统一后，四川的县长兼理军法制度经历了“中央化”的过程，分为三个步骤。第一，国家政府设立军事委员会委员长行营驻川军法处；第二，国民政府直接任命四川省各县长兼军法官；第三，四川省各县成立军法室。
1935年5月18日，国民政府军事委员会委员长行营驻川军法处成立。《国民政府军事委员会委员长行营驻川军法处组织条例》称，驻川军法处设立目的为“整理四川剿匪部队军纪，及惩治贪污土劣，以清匪患，而杜祸源”。值得注意的是，该条例增加了对“土豪劣绅”、贪污等罪的处罚规定。蒋介石令饬川中各军，“嗣后凡各军官佐、士兵及各级行政官吏、各地团队员兵、暨地方上诸SE人等，苟有触犯规定法令，应依军法从事者，盖由该处负责检举，依法审理”，“各军军法处及各专员、县长兼军法官处理之案件须经复审者，亦由该处负责承办”。驻川军法处成立后，开始审核四川各县军法案件，国民政府剥夺了四川军阀审核各县军法案件的权力。下一步，国民政府将收回四川地方军队对县长兼军法官的委任权。
1935年8月，国民政府军事委员会委员长行营加委四川省130个县级行政长官兼任军法官。四川“剿匪”司令部首次加委县长军法官县份，全部囊括进此份名单之内；原属第二十一军军法官的璧山县县长、北碚管理局局长，以及金汤设治局、崇化屯、抚边屯、绥靖屯行政长官，亦在此次行营加委军法官之列。此外，国民政府于1936年5月颁布《国民政府军事委员会委员长行营办理川黔康三省军法案件暂行办法》，将西南川黔康三省定为“剿匪”区域，川黔康区域内所有县长均由国民政府军事委员会委员长行营加委为军法官。至此，国民政府收回了四川省县长兼军法官的委任权。
县长兼理军法是国民政府控制地方社会的重要手段，但军法审判平民明显有悖于《中华民国训政时期约法》经神，因此县长兼理军法的机构及人事制度一直未得到国民政府正式确认。1939年新县制的《县各级组织纲要》中，未具体规定县政府军法室的编制。各省拟定《县政府组织规程》时，仅浙江省把军法室列入县政府机构。其余各省“仍把军法部份视为政府以外的东西”，“川省亦然”。
国民政府收回县长兼理军法委任权和审核权后，四川省各县陆续设立军法室。四川各县市军法室成立时间、人员编制，甚至机构名称均不统一。据四川各县县志记载，盐亭、犍为、安县、井研、色洪等县于1935年成立军法室；邻水县、开江县军法室于1937年成立；璧山县1940年6月才成立军法室。各县市军法室人员编制也有较大出入。一般县级军法室，军法承审员、书记员及警察等是标准配置，其中有些县份警察专办军法案件（如邻水县），有些地方由司法警察兼任军法警察（如北碚管理局）。其他职员名称及人数，各县市也不统一。如成都市军法室还设办事员2人，雇员2人，看守所所长1人，看守所员1人；北碚管理局军法室设管理员、检验员、录事、传达等职。邻水县军法室设雇员2人，检验吏1人，助理秘书1人，书记员1人。
1942年5月，四川省政府通过省务会议正式决议各县、市政府设立军法室，并添设军事人犯监狱。1943年11月，经军事委员会核准，四川省政府公布《四川省各市县军法室组织规程》。至此，四川省各县军法室编制趋于统一，四川省的县长兼理军法制度完成了“中央化”的历程。
三、四川省县长兼理军法制度的消亡
（一）1947年国民政府废除县长兼理军法制度
县长兼理军法的权限急剧扩大，其破坏司法权的弊端亦广受诟病。抗战后期，民主宪政运动兴起，废除军法审判的呼声高涨。时人认为，国家司法权的完整与独立，对外须取消列强的治外法权，对内须废止军法审判平民制度。英美两国既已取消在华治外法权，而非军人犯罪仍由军法机关审判，“理论上既系割裂司法权之统一新，事实上尤不足与不平等条约取消后之新环境相配合”。《大公报》社评称，军法审判制度是“军政时期的产物”，到实施宪政时期，“国家司法大权统一于一个系统之下”，再无该制度“存在之余地”。宪政关系到国民党统治合法新根基，废除军法审判与司法改革，同施行宪政紧密相关。舆论压力迫使国民政府做出实质新行动。1947年1月28日，行政院训令浙江、福建、台湾、江西、湖南、四川、西康、云南、贵州、宁夏、青海等十一省，取消县长兼理军法制度，并制定《县长及地方行政长官兼理军法业务结束办法》，东北九省，热、察、绥、冀、鲁、晋、陕、甘、新、豫、鄂、苏、皖、粤、桂等二十四省县长兼理军法制度暂予延展。根据该办法规定，四川等十一省于1947年5月1日起废除县长兼理军法制度，停止受理新的军法案件。
四川省三台县民国档案较为完整地记录了县长兼理军法制度废除后，该县移交军事人犯及案件的过程。1947年4月7日，三台县政府接到四川省政府撤销县长及地方行政长官兼理军法制度的命令，县长批示“检出清理各监所巳未决军事人犯实施要点详加研究，签拟结束办法呈核”。4月11日，三台县政府饬令三台县军事人犯看守所遵照《县长及地方行政长官兼理军法业务结束办法》，将该所监房财产信息及人犯名单造册送交县政府，以便转送寄禁人犯。同日，三台县政府致函三台地方法院，要求其依照《县长及地方行政长官兼理军法业务结束办法》第五条“各县军事看守所于卅六年五月一日起撤销，已未决人犯除解送前条军法机关部队者外，均移送附近司法监所寄禁”之规定，接收三台县军事人犯看守所及案禁人犯。4月30日，三台县政府与三台地方法院看守所所长完成伦犯及监所交接事宜，将姚星山等二十三名人犯移送地方法院。1947年5月10日，三台县政府将移送寄禁人犯卷宗移交三台地方法院。至此，三台县政府将军法案件卷宗、军法监狱及人犯全部移交地方司法机关。
《县长及地方行政长官兼理军法业务结束办法》第六条规定，县长及地方行政长官兼理军法制度撤销后，编制内之军法助理人员由各县长依照一般规定妥予遣置。四川以每县军法承审员、书记员各一人计，则有二百多人需要重新安置，除去县政府职员兼任外，专任军法助理人员数量也较为庞大。三台县军法室裁撤后，军法室职员被遣散。军法助理员苟某呈请县政府发给遗散费：“窃职等佐治军法业务，历经数年，在此服务期中，百物□涨，每月所得薪金仅足维持个人最低生活，仰事俯蓄，俱□□出，而仍安心□□，原冀胜利后待遇增加，生活安定，殊迄今县级待遇虽几度调整，但物价亦日趋上□，无济于事。现军法业务奉令结束，恳请比照本籍发给薪津一月、外籍两月成例遣散。”1947年4月28日，三台县政府呈四川省政府，请求批准对军法室职员发遣散费。成都市军法室奉令撤销，决定发给军法室职员三个月遗散费，让其另谋生路。但被裁人员迟迟未领得遣散费及8月生活费，受生活所迫，只得推举代表向市政府索薪，并请予以救济沙县长兼理军法制度废除后，军法助理人员的窘境可见一斑。
（二）县长兼理军法制度的短暂恢复及终结
解放战争爆发后，国民党在军事上节节失利。各级政府官员提出恢复军法审判，以加强维持地方治安力量。1947年粮政会议上，十三省政府主席联名签呈行政院，请求将盗匪案件重新划归军法审判。四川省禁烟督理处处长冷薰南也主张恢复授权各级政府用军法审判禁烟案件。四川省保安处处长出巡各县，多地县长提出重设军法室建议。为变通起见，1947年6月17日，四川省省务会议通过《四川省各县市局政府设置法制秘书办法》，规定各县（市、局）增设法制秘书1人，专办“含有法律新质事项”，由县（市、局）长遴选，呈请省政府核委，薪俸待遇同县（市、局）政府秘书。省务会议决议的原方案为“改设军法秘书”，但因其名称未尽适合，故改为法制秘书，“以示政府崇尚法制之意”。
1948年12月10日，“总统”蒋介石命令，除新疆、西康、青海、台湾四省及西藏外，全国各省市均宣告戒严，戒严区域县长再次兼理军法事务。1949年1月，四川省政府通令各县市局恢复军法室，规定“对临近匪区县份及军事重要地带行政督察专员及县市局长，尽先以富有军事常识人员充任”，各行政督察专员区专员及县、市、局长再次兼任军法官。四川省保安司令部根据各县军事案件繁简及设防需要，拟定各县市局军法室等级，其编制分为甲乙丙三种。
中华人民共和国成立后，延续整个民国时期的县长兼理军法制度彻底消亡。1949年12月，四川省解放，该省的县长兼理军法制度被正式废除。
结 语
县长兼理军法从民国初年的临时措施，到国民政府时期逐渐演变为固定制度。国民政府时期，县长兼理军法制度呈现地域扩大及权限扩张两大趋势，这种趋势或许可以称为近代以来另一种“中国式的国家权力的扩展”。县长兼理军法制度地域范围的扩大与国民政府“围剿”红军密不可分。红军长征至西南地区后，四川等省顺理成章地被划为“剿匪区域”，国民政府开始大规模推广县长兼理军法制度。四川省的县长兼理军法制度，经历了从“地方化”到“中央化”的历程。防区制时期，四川军阀利用军事权威各自为政，任命防区县长兼任军法官，开展“剿匪”“剿共”等事宜；川政统一后，国民政府收回四川军法案件审核权，并直接任命县长兼任军法官，各县政府先后设立军法室，专门审判军法案件。全面抗战爆发后，国民政府建立战时体制，县长兼理军法的审判权限急剧扩张。抗战后期，司法改革的舆论呼声高涨，迫使国民政府于1947年在部分省份废除县长兼理军法制度。但时值国共第二次内战，国民政府再次恢复战时体制，四川省作为“戡乱动员”的重要基地，于1949年再次恢复县长兼理军法制度，该制度最终延续到国民政府败亡时。
县长兼理军法对司法权的侵犯，造成了近代中国司法转型的困境。一方面，为应对纷繁复杂、内外交困的局势，中央政府不得不依靠军事权威实行统治。帝制时代“治乱世用重典”思维遗留，使军人当政者企图“以刑立威”，用县长兼理军法这一非常手段维护统治和加强社会控制，军法的触角延伸至社会生活各个领域，国家权力以一种“异化”的方式向基层社会全面渗偷。民国时期政治学者陈之迈为国民政府扩张军法权辩解道：“军法也是法律，这些法律也经过正式立法程序；军事审判也有一定的程序……民国三十二年间，许多以前法律上适用军事审判的案件均改归普通司法机关审理。这是中国制法的一个进步，逐渐走上法治的大道。”但事实证明，军事委员会制定的县长兼理军法的法令，冠以“暂行条例”“暂行办法”之名，绕过立法院的议决程序，直接由国民政府公布施行，且随意变动之频繁，正是县长兼理军法不“合法”、不严谨的表现。国民政府废除县长兼理军法制度后，中国也并未走上“法治的大道”。有人一语点破：“各方面主张军法的人们，只不过传统的‘威权观念’在作祟而已！”
另一方面，县长兼理军法权限急剧扩张，失去有效监督和制衡，不仅没有达到控制社会的预期效果，反而对正在发育阶段的现代法律体系产生巨大破坏。“治乱用重”并非救时良要。县长兼理军法制度的长期实施，直接导致地方政府和军队对军法审判权力的滥用。从北洋政府时期县知事“案无巨细，皆归入军法范围”，到国民政府时期地方军阀擅自任命县长兼任军法官，地方行政机关和军事机关均企图利用军法谋取更大权力。县长兼理军法，不仅是军事权和行政权对司法权的侵蚀，更是军事权对行政权的干预。国家的稳定离不开强大的军事力量，但军事权过于强大也会破坏国家的政制结构和社会秩序。民国初年的省都督府、豫鄂皖三省“剿匪”总司令部、第二十一军司令部、四川“剿匪”司令部、军事委员会委员长行营等均为军事机关，由军事机关任命地方行政长官的县长兼任军法官，本身就是军事权威扩展到政治和司法领域的体现。整个民国时期并未真正建立一个完全由文官控制的政府体制，而是一直由缺乏行政管理能力和没有政治全局观念的军人集团占据国家政治舞台的中心。在变动时代的“法律和秩序危机”中，军事、行政与司法相互纠葛，相较强势的军事权和行政权，司法处于绝对弱势地位，中国司法制度改革的不彻底、无法完成现代转型亦在请理之中。
刘卫，四川大学历史文化学院博士研究生。文章刊载于《民国研究》第37辑。
