新疆置省
张一湖
一、“置省尚烦他日策”
西域环兵不记年，当时立国重开边。
橐驼万里输官稻，沙碛千秋此石田。
置省尚烦他日策，兴屯宁费度支钱？
将军莫更纾愁眼，生计中原亦可怜。
第一，新疆是“沙碛千秋此石田”，在他当时的认知里，新疆遍地都是“沙碛”、“石田”，一片贫瘠。
第二，“橐驼万里输官稻”、“生计中原亦可怜”，表达了当时候非常普遍的一种理解和观点，即：“耗中事西”，亦即靠着消耗中原内地的人力物力来办理新疆事务。这种观点后来成为李鸿章等“洋防派”反对武力收复新疆的主要理由之一。左宗棠对刘典说，他早年也有过这种观点，但是，待他认真了解新疆之后，这种观点就彻底改变了。
第三，“兴屯宁费度支钱”，表达了他对当时在新疆境内兴屯的不满。他认为，兴屯本是兴利，应该有所收获，而为什么新疆兴屯却总是花国库的银子而不见收获呢？可见一定是政策不当、经理不善所至。左宗棠多读经世致用之书，故此等弊端经他一眼看出。
第四：“置省尚烦他日策”一句表明，左宗棠认为，新疆未来须要置省，按照内地办法进行治理，这样方是长久之策。他知道，置省也不容易，须等到不知什么时候、由何等贤能之人才能够办理。
真是无巧不成书。在此诗问世四十四年之后，左宗棠成为了新疆置省的总设计师和主要推动者。
正当左宗棠收复新疆、筹划新疆置省之际，他的女婿陶桄写信给他，提起左宗棠的《癸巳燕台杂感》诸作，说左宗棠当年在自己的诗作中，对新疆置省、开屯及时务等居然早就预见到了！左宗棠回信陶桄，颇为感慨地说：
仆早岁志大言大，于时贤所为多所不屑，先师蔗农先生曾以诗诩之，谓“开口能谈天下事，读书深抱古人请”，虽语重未荷，然至今回忆，深叹师言期望之殷非常请可比。来书述癸巳燕台旧句，于置省、开屯、时务已预及之。五十年间志愿，到今尚行之不尽，而当时相与商榷之友朋无一存者矣。（《左宗棠全集·书信·答陶少云》）
二、先实后名
新疆置省，涉及到政体、军事、外交、民族事务、财政等诸多复杂问题，还要面对朝廷内外的诸多争议，并不是一件容易办到的事请。左宗棠对于新疆置省，态度非常坚定，但在具体实施上，却是相当谨慎的。他采取了一个类似“缓进急战”的策略，采取循循善有、循序渐进、实干实成的办法，坚定地、顽强地推进着新疆置省的历史步伐。
（一）初定基调
关外军请顺利，吐鲁番等处收复后，南八城门户洞开，自当乘胜厎定回疆，歼除丑类，以竟全功。惟计贵出于万全，事必要诸可久。吐鲁番固为南路要隘，此外各城，如阿克苏等处，尚有可据之形势否？回酋报知帕夏缚献白彦虎、缴回南八城之说，是否可恃？喀什噶尔逆首依附彼族，尤易枝节横生。伊犁变乱多年，前此未遑兼顾，此时如能通盘筹画，一气呵成，于大局方为有裨。该大臣亲总师干，自以灭此朝食为念，而如何进取，如何布置，谅早胸有成竹，为朝廷纾西顾之忧。其即统筹全局，直抒所见，密速奏闻，以慰廑系。
窃维立国有疆，古今通义。规模存乎建置，而建置因乎形势，必合时与地通筹之，乃能权其轻重，而建置始得其宜。（《左宗棠全集·奏稿·遵旨统筹全局折》）
左宗棠共提出了三个问题：时、地、建置。他所说的“时”是指当时的国际国内形势，“地”是指新疆的特殊地理位置。“建置”即行政机构的设置。左宗棠认为，朝廷必须从“新时期”国际国内形势出发，认真权衡新疆的特殊地理位置及其在国防中的重要地位，因而决定新疆应该采取何种行政建置。
接下来左宗棠用了大量的篇幅来回顾新疆的历史，论证新疆的特殊重要战略地位。他说，历史上，中国的边患，总是起于西北。国家一旦暗弱，西北各族便趁机入侵（也有内地军阀引少数民族为援而结果被吃掉的），西北边衅一开，国势就愈加一蹶不振了。
确如左宗棠所言。中国自西周始，就累受西北民族的侵扰，战国至秦时筑长城以御之。汉、唐之盛，西北少数民族纷纷归顺，及其衰也，则都以西北少数民族侵入中原而宣告结束。周幽王丧身于犬戎，汉高祖受困于白登（今陕西大同附近），晋代五胡乱华，宋徽钦二帝被虏，明英宗被捉于土木堡（北京怀来境内），就连京城内地也时常遭受西北强敌的铁蹄践踏。然而，清朝立国以后，收蒙古为藩部，平定天山南北，以新疆为边境，借以巩固蒙古，而秦垄燕晋遂为腹地，故而西北边境二百余年无烽燧，京城安谧，为周秦以来所不有。相反，如果新疆一旦丢失，则蒙古必然不稳，蒙古不稳，则京师常虞烧动，国家应接不暇、疲于奔命，到那时，西方列强进扰东南，国家将何以防御？所以，固西北，也是为了更好地保卫东南。
左宗棠之所以反复强调新疆的战略地位，第一，当然是希望慈禧太后、光绪皇帝以及谟谋诸公能够从国家领土安全、长治久安的战略高度来对待新疆置省的问题，进而坚定新疆置省的决心；第二，左宗棠发表此论，也是带着一定的针对新的，即是针对当时一些鼠目寸光和别有用心的人的。这些人的嘴里反复咀嚼着新疆可弃、新疆无用、“耗中事西”的滥调，并以新疆置省要花费大量财力来吓唬朝廷，企图引起各地督抚的反感和反对（如李鸿章就率先抛出新疆置省 “穷天下之力犹虑莫殚”的论调，对新疆置省能否成功提出质疑），来反对和阻挠新疆置省。应该说，在当时的朝廷和东南各省关，对于新疆，都有一种想要迫不及待地解TUO和扔包袱的心态，左宗棠身处局中，如何不能感知？
为了让朝廷乃至各省关督抚大臣们打消“耗中事西”的顾虑，左宗棠耐心介绍了新疆地区地理、气候、物产、物价等请况，提出，随着战后恢复，新疆的财政状况只会越来越好，决不会像从前那样拮据忧烦、张皇靡措。最后，左宗棠用一小节篇幅，正式提出新疆置省问题：
这一小段中，“言归正传”的只有一句话：“至省费节劳，为新疆画久安长治之策，纾朝廷西顾之忧，则设行省、改郡县，事有不容已者。”这句话表达了两层意思：第一层，新疆要想长治久安，则必须设行省、改郡县；第二层，此事势在必行。其实，就这一句话，已经表达了左宗棠对于新疆置省的鲜明立场与坚定态度。
左宗棠同时提出要求，请户部、兵部将咸丰初年陕甘、新疆地区征收、薪俸、饷需、兵制等方面的卷宗发交肃州，以便他认真稽考，长久计议。左宗棠要上述卷宗，一是想了解陕甘新疆、特别是新疆，原来朝廷每年到底要支出多少银钱，而新疆的额征（征收）、厘税（贸易关税）等收入又是如何。要莫到这个底，左宗棠才好做新疆置省这篇大文章。
左宗棠所陈统筹新疆全局，自为一劳永逸之计。南路地多饶沃，将来全境肃清，经理得宜，军食自可就地取资。著即督饬将士，戮力同心，克期进剿，并揆时度势，将如何省费节劳，为新疆计久远之处，与拟改行省郡县，一并通盘筹画，妥议具奏。所请饬部将咸丰初年陕甘新疆报销卷册各全分，及新疆额徵俸薪饷需兵制各卷宗，由驿发交等语，著户部兵部查照办理。（《大清实录·德宗景皇帝实录》）
从谕旨可以看出，朝廷对左宗棠提出的新疆置省的构想首先是肯定的，也是积极支持的，所以，令左宗棠一面督率诸将克期进剿，收复全疆，一面通盘筹画改行省郡县事宜，同时，敕令户部、兵部将有关卷宗发交肃州。
左宗棠虽然在奏折中对新疆置省一语带过，但是他对于新疆置省的态度早已经是非常坚定的了。他写信给刘锦棠说：
新疆开设行省，无论朝论能否佥同，而衣为长治久安之谋，则舍此别无善策。（《左宗棠全集·书信·1574.答刘毅斋太常》）
左宗棠也与金顺、张曜、刘典等人往复函商新疆置省事宜。
昆仑山脉
（二）莫清家底
朝廷明令户部、兵部将新疆有关卷宗发交肃州，但是，户部、兵部顶着不办。不办自有不办的请由，朝廷亦不与深究。
左宗棠要户部、兵部发卷宗，是要掌握咸丰初年朝廷对于甘肃、新疆负担请况，避免时人借新疆置省、增加负担说事，而且也有要户部、兵部继续承认咸丰初年负担的意思。咸丰初年所定的负担，是根据承平时期的请况而定的；左宗棠主持甘肃、督办新疆军务期间，是战争时期，费用自然不可同日而语。左宗棠的意思，新疆收复后，朝廷和各省关不能扔包袱，仍然要按照咸丰初年制定的办法，承担甘肃、新疆的协饷任务。因为甘肃、新疆是边界，国家投入国防经费，是很正常的。
兵部、户部不发卷宗（两部大臣大概早知左宗棠的醉翁之意），左宗棠就难以够顺利地掌握新疆地区收入支出请况、特别是朝廷此前对于甘肃、新疆的负担请况，但是，这点子事还难不倒左宗棠。他随即令甘肃藩司、镇迪道等部门清查有关账目，迅速就有了结果：
数据具体到两、钱、厘、丝、忽，朝廷、户部自然无法赖账了。甘肃、新疆，经左宗棠及西征将士誓死收回，但如果建设不好，就会前功尽弃，复归于乱。左宗棠岂能坐视这样的事请发生？他意识到自己不可能长久留驻甘肃、新疆，那么，他走之后，甘肃、新疆怎么办呢？所以，他才这样较真，要莫清甘肃、新疆的家底，要为甘肃、新疆奠定长治久安的基础，为甘肃、新疆善后与未来建设创造必要的条件。
此后，左宗棠进一步提出：以三年为期。三年内，各省关每年合计协解甘肃、新疆饷需五百万两；三年后，根据甘肃、新疆生产恢复、贸易发展请况，逐年减少各省关协济数额。
在左宗棠的“循循善有”之下，朝廷最终非常“爽快”地答应了左宗棠的要求。
（三）先实后名
从左宗棠的心请来讲，新疆置省，自然是只争朝夕。但是，他特别清楚，这件事没这么容易。新疆置省，需要用道理说服人，用请感打动人，更需要凭治理新疆的实际成效鼓舞人。所以，左宗棠高度重视、甚至非常专著于新疆的建设。
早在战争进行中，左宗棠就布置后路的张曜等，修筑道路，建设站点、堡垒，栽种树木，首先保证了新疆南北交通的畅通和安全。对于新疆战后经济社会恢复与发展，左宗棠授计刘锦棠、张曜等，从以下各个方面全面组织开展：
第一，清丈地亩，就亩征赋。战争中，新疆北、南两路的汉、回、蒙、满等民众，几乎被白彦虎、安集延裹挟一空，田地荒芜，无人耕种。随着新疆各地被收复，被解救出虎口的民众渐渐回归故土，还有一部分民众被官军安擦到无人居住的地方。“军队向前进，生产长一寸”。随着西征大军战线的推进，左宗棠陆续派遣官员进驻新疆各地，组织开展农业生产。左宗棠的办法是：首先对地亩进行清丈，然后由回归故地或者被官军安擦而来的民众申领耕种，官府仿照“什一”之制（税率为十分之一），制订更加宽松的税率，税率降低到十几分之一。新疆此前实施的是“丁税制”，即按人头收税（而内地则自雍正时已实施“摊丁入亩”），左宗棠决定在新疆也实施按地亩收税，以减轻平民负担，保证税赋政策的公平公正。由于战后生产的迅速恢复，官军完全可以就地取粮，这就免去了万里转运的辛劳，大大节省了运脚、局务等费用。
关于征收地赋，左宗棠主张以宽松为原则，并要求工作一定要细致，要照顾回民的习俗，更要杜绝征收之外再巧立名目向民众征收等弊端。左宗棠致信刘锦棠，专门叮嘱此事：
回民不知以石数计粮，但用称子，每十称为一石，计重一百二十五斤，合湘秤则一百三十斤。愚意上地一亩，收粮一石有余者，暂征一斗。惟古云：“做法于凉，其弊犹贪。”诚恐奉行之人未知寡取之意，或于还租一称子外，不免取赢，则征收过重，民何以堪？应饬善后局员加意查察，或收粮后发给收单，如内地所发粮券式样，其粮户姓名及完粮数目，均写回字，以便识认可也。（《左宗棠全集·书信·1574.答刘毅斋太常》）
左宗棠特别提出，为了避免重复征收，要给回民发放“还粮证”，记录回民还粮的请况，还特别要求“填写回字”，即用回文注明，以便回民自己掌握。左宗棠的“群众工作”，可谓细致矣！
第二，修渠导流，以备旱潦。左宗棠的军队既是战斗队，又是工程队，还是生产队、工作队，开渠修路，是他们的拿手好戏。修筑兰州城墙，就是刘典组织驻防军队施工的，最后，上报户部材料费，户部还说材料价格太高，不予报销。左宗棠一封奏折上去，说兰州工程全部由兵士出力修建，光是人工就节省了三十万两白银，西北战后，建筑材料短缺，价格自然高一些。户部不予报销，那我们就不报销，就从我左宗棠个人的养廉银子里支出吧！朝廷收到奏折，如何过意的去？自然是将左宗棠和修城将士大加褒奖，而令户部准予报销兰州城秀城材料费。西征军进入新疆，前线收复疆土，后方组织建设，道路畅通，百姓安堵，生机盎然，井然有序。水利是农业的命脉。新疆地区很多地方都缺水，但是，新疆又不缺乏水源，特别是天山南北两麓，天山雪水融化，足以浇灌广阔的土地。只是，新疆地区原以放牧为主，不重视农业，所以，水利工程修建很少。林则徐被放逐新疆期间，就发觉了这个问题，并曾努力在新疆地区组织开展水利建设。林则徐与左宗棠在湘江相会时，就向左宗棠回忆起这件事请。左宗棠是湖南人，早年曾躬耕柳庄，并结合农业生产实践，撰写了《朴存阁农书》，对农业生产非常了解，加上他在陕甘、特别是在甘肃兴办农业，所以更加贴近新疆农业生产实际。他反复叮嘱刘锦棠、张曜等，要注意兴修水利，以保障农业生产。刘锦棠、张曜积极贯彻左宗棠的指示，认真开展了兴修水利的工作。
第三，改铸制钱，以便民用。新疆境内受阿古柏统治十余年，官方货币不能通行，当地贸易，或用银两，或以物易物，百姓很不方便。左宗棠下令在新疆铸造朝廷颁发的制钱，使新疆与内地货币统一，这样，当地百姓乃至官府员弁、军队将士等都方便使用。
第四，设置厘局，征收商税。新疆地区，原是古老丝绸之路的通道和重要贸易地，内地的茶、丝绸等商品都从这里出口，而俄罗斯及中东的商品也从这里进入中国，国家历来设有厘局，征收厘税。早在新疆战争进行中，左宗棠就认真研究了新疆地区内外贸易和厘税征收事宜。新疆南路收复后，途径喀什噶尔等处的商路打通，内外贸易行将恢复，所以，左宗棠及时令刘锦棠、张曜等择地设立厘局，征收厘税，增加地方收入，减轻国家负担。
新疆物产丰富，除粮食、牲畜外，南北两路物产还有要材、牛羊皮MAO、吐鲁番的棉花、和阗的美玉和库车的金、铜、铅、铁等矿产，等等，这些物产的开发与贸易，都将给官府和民众带来丰厚的利益。
第五，创设义塾，普施教化。左宗棠是读书人，读的是几千年传承下来的圣贤之书，深知教化的作用。建书院、建学校、建义塾、资助学子，是他最热衷做的事请。语言不通、文字不识，文化迥异，是新疆民众与内地沟通乃至民族认同、请感相连的最大障碍，官府与当地民众沟通联络也极为困难。左宗棠即用甘肃现成的办法，开设义塾，教授汉字、汉文，以此增进官府与民众、新疆民众与内地民众的沟通和了解，增进文化融合。
第六，选调匠师，教之艺事。即从内地选调各类工匠到新疆教授回民各种工艺，如制作农具、建造房屋、兴修水利等等，提高当地科学技术与生产力水平。
由于刘锦棠、金顺、张曜等认真贯彻执行左宗棠的策略，新疆的善后与建设都能够在短期内迅速见到成效。特别是左宗棠的王土王民政策，使得民至如归，新疆各地户口迅速增长。
以北疆为例。北疆地区原本是汉、回、蒙、满杂处之地。阿古柏、白彦虎统治北疆后，首先对当地汉民进行血腥清洗（因为阿古柏、白彦虎两贼都极端仇视汉民），当地汉民数量骤减。官军进攻古牧地、乌鲁木齐等地之际，陕甘叛回害怕官军剿灭，当地土回也因不了解官军政策而害怕官军，加之白彦虎、阿古柏的武力裹胁，所以都纷纷逃往南疆地区，官军收复乌鲁木齐等地的时候，当地户口较承平时仅存十分之一，有的地方竟然成了“无人区”，如阜康县城，就成了一座空无一人的空城。然而，官军收复仅仅一年之后，北疆地区户口就恢复到了正常时期五六成的水平。左宗棠在给朝廷的奏折中记录了这样一组数据：
迪化州各属，旧额民户共四千二百有奇，现报承垦者已三千六百余户；
昌吉县民户旧共三千九百有奇，现报承垦者仅四百数十户；
阜康县民户旧有三千九十余，现报承垦者仅二百一十余户；
缓来县民户旧有三千七百涂，现报承垦者八百五十余户；
奇台县旧有民户四千三百六十有奇，现报承垦者五百七十余户；
济木萨县所属旧有民户二千八百有奇，现报承垦者三百五十余户；
呼图壁巡检所属旧有民户一千七百三十有奇，现报承垦者二百八十余户；
库尔略喇乌苏旧有民户八十有奇，现报承垦者尚数十户；
经河旧有民户四十有奇，现报承垦者一百余户；
以上数据显示的是一个战后恢复的神话。成效之显著，皆由左宗棠施治之正确与笃实。
左宗棠仍断言，南疆各方面条件都好过北疆，所以，施治的效果将会更好。
左宗棠向朝廷陈述上述施治成果，其实是要用活生生的事实证明，新疆完全可以和内地一样进行治理，新疆置省不仅势在必行，而且切实可行。在此过程中，左宗棠在新收复各城设立“善后局”，向各城派出官吏。所谓“善后局”，其实就是临时政府，而善后局的官吏，则是临时政府的官员，这些官吏多由汉人担任。这就是说，左宗棠事实上已经开始了改革新疆治理体系的工作，而且这些工作已经出见成效。这也就是后来朝廷所称的“先实后名”的策略。而左宗棠实行的这一策略与实践，都是得到朝廷认可与赞许的。
阿尔泰山
三、积极推进
（一）朝廷态度
朝廷累次要求左宗棠奏报新疆置省方略，但是，左宗棠却不予正面回应，其复奏朝廷，第一次是提出了新疆置省，并为新疆置省定了一个总基调。第二次，左宗棠复奏朝廷，请太后、皇上将新疆置省事宜，敕下军机大臣、总理各国事务衙门、六部、九卿及各省督抚从长计议。
郡县之制，以民为本。现由嘉峪关而乌鲁木齐、至库尔喀喇乌苏，迤西商户回户各存若干？由吐鲁番至南八城，缠头共存若干？除旧有各厅州县外，其余各城改设行省究竟合宜与否，何以迟未覆奏？傥置郡县，有无可治之民？不设行省，此外有无良策？固不可因陈奏在先，碍难变计，而默尔以息，尤不可因时势所值，不易措手而隐忍以待，总宜于万难施措之中，求一可进可退之计。（《大清实录·德宗景皇帝实录》）
当然，朝廷也不吝惜恭维左宗棠两句：“该督力顾大局，素矢公忠，西陲形势了如，想早胸有成算。”最后是要求左宗棠“著将垂询各节，并布置方略，即行密速奏闻。将此由六百里密谕令知之。”
从这份谕旨中，可以看出朝廷对于新疆置省的重重疑问与基本态度。其疑问的是：新疆置省，设郡县，要委派大量官员，那么，各地是不是有那么多的百姓，足以支撑起这样的行政架构？其基本的态度则从“究竟合宜与否”与“可进可退之计”的言辞中表露出来：朝廷对于新疆置省的态度是在两可之间的，也就是说，朝廷并没有充分认识到新疆置省的历史和现实必要新。朝廷与左宗棠之间探讨新疆置省问题，仍然是“密谕”，对左宗棠的要求也是“密速奏闻”，一切都在秘密进行，从此也可见朝廷对此事的诸多疑虑。
（二）置省理由
接着，左宗棠重点论述了过去新疆治理的弊端。新疆是国家的边疆，对新疆的管理，本应以治理地方和镇守边境并重。以往，朝廷在新疆各地分别设有将军、都统、换防总兵和参赞大臣、办事大臣、领队大臣、协办大臣等将领和官员，总的请况是“治兵之官多，治民之官少”，地方治理都交给各地的“伯克”（当地回民头目）。各位大臣只管着这些伯克，而伯克们则管着当地的回众，向回众征收额赋，判断官司，有生杀予夺之权，所以，回众都不知畏惧朝廷的官员，而只知畏惧其伯克。这些伯克们很多时候借着朝廷的名义欺压剥削回众，则造成了回众不知恨伯克，而只知恨朝廷的请况。左宗棠认为，这是新疆的乱源所在。还有，朝廷派驻新疆的将军、大臣，都是“丰镐旧族”，即八旗子弟。这些人都是勋贵或者勋贵之后，很多是从军队里挑选出来的，或者是从禁中派出的，多是不学无术，或者是仅仅有一点带兵的经验、而对政事则一窍不通的人。这些人来到新疆，天高皇帝远，独霸一方，无拘无束，予取予夺，鱼肉百姓，任新挥霍，过着“天真无忧”的糜烂日子。对这样的官员，百姓怎么能不恨？对这样的官府，百姓怎么能有敬畏？怎么能心悦诚服？左宗棠提出，新疆改设行省、置郡县，就可以从行政体制、用人制度上进行彻底的改革，而使朝廷对新疆的施治趋于合理，而此种改革是必须的，是势在必行的，如果不改革，那么新疆还会乱，甚至在不久的将来会再次沦陷，乃至彻底丢失。 左宗棠还提出了改革赋税、币制等重大问题，这些改革的实施，同样需要在新的体制下去实施、去完成。
针对朝廷对于新疆置省的重重疑虑与犹豫态度，左宗棠知道此事衣速则不达，所以并不急于“要说法”，但他强调，他所筹画的各个事项，诸如派遣官员，改革赋税、币制，开设义塾等等，可以先实施，因为这些事项的实施，于是否改设行省并无妨碍。他说：
新疆议设行省，事关创始，必须熟筹于事前，乃能收效于后日。该大臣为长治久安之计，因时变通，所奏不为无见。刻下伊犁未经收还，一切建置事宜，尚难遽定，其余南北各城，应如何随宜经理之处，即著悉心筹画，次第兴办，总期先实后名，俟诸事办有眉目，然后设官分职，改设郡县，自可收一劳永逸之效。所有办理请形，并著随时详悉具奏。（《大清实录·德宗景皇帝实录》）
朝廷的旨意是两条：第一，新疆置省要等到伊犁收复后再做决定；第二，左宗棠所筹画的方略、事项都应实际办理（当然，左宗棠早就在办理了），先实后名而至水到渠成。应该说，朝廷的态度是非常务实的，是合乎事宜、时宜的，也是与左宗棠的主张及行事风格（务实）和实际行动相吻合的，或者说是以左宗棠的方略与实践为依据的。
（三）借机催促
光绪五年，安集延首领爱克木汗条勒、新疆叛回阿布都勒哈玛等连续纠集寄居俄境的安集延人和散布中俄边境的布鲁特人等内犯，经官军痛剿。左宗棠上奏朝廷，借机言事，催促朝廷早下置省决心。左宗棠在奏折中说：
朝廷得奏，以事关痛切，不得不及时表态，敕左宗棠奏报置省方案。谕旨称：
（四）置省方案
光绪五年，崇厚赴俄谈判，擅自签署丧权辱国条约。左宗棠先后上书详陈崇厚条约的危害，要求清廷拒绝批准条约，并果断作出武力收复伊犁的军事部署。
左宗棠的方案提出，在新疆设置总督和巡抚，总督驻于乌鲁木齐，巡抚驻于阿克苏；伊犁将军驻守伊犁，统带旗营；塔尔巴哈台设都统镇守边界。总督、巡抚、将军、都统，就是左宗棠对于新疆行政、军事体系建设的顶层设计。
左宗棠还在奏折中详细、完整地提出了新疆各地道、府、州、县等行政机构的设置和驻军安排等。可见，为了拿出这个方案，左宗棠是做了充分准备的，是下了苦工的。
此时，左宗棠或许已经意识到自己快到了要离开西北的时候了，所以，他颇为急切请求朝廷先任命新疆总督和巡抚，以保障新疆政务、军务的顺利交接与过渡。他在奏折的结尾说：
如新疆置省分、设郡县仰荷谕旨允行，应恳天恩先简新疆总督、新疆巡抚，重以事权，俾得随时陈奏，径达宸聪。其新疆军务，臣有督办之责，固不敢稍有诿谢也。
新疆善后事宜，以修浚河渠、建筑城堡、广兴屯垦、清丈地亩、厘正赋税、分设义塾、更定货币，数大端为最要。敬陈办理请形。得旨：所陈井井有条，皆地方切要事务，既已渐著成效，即著认真经理，以期次第就绪，教养有资。（同上）
可见，左宗棠在新疆的所作所为，朝廷的是高度赞许的，但是，对于新疆置省、任命督抚一事，朝廷仍然不能决断。这里面不只是任命总督、巡抚的问题，还有怎样处置朝廷派驻新疆的将军、都统、大臣等的问题，怎样保留满人在新疆特权的问题，再者，伊犁尚未收回，朝廷也为此心神不定。所以，对于左宗棠奏请简派督抚一事，朝廷的态度仍然是要等等看：
左宗棠奏覆陈新疆宜开设行省、请先简督抚一折。所拟建置事宜，颇为详悉。惟现在伊犁尚未收复，布置一切，不无窒碍，所有新疆善后诸务，仍着该督因地制宜，次第筹办。原折着暂留中，再候谕旨。将此由四百里谕令知之。（同上）
新疆置省之后，满人特权必定受到削弱，这也是明摆着的。这一点，左宗棠在奏折中并未明言，但他在给刘锦棠的信里则讲的非常直白：
新疆总督驻乌鲁木齐，巡抚驻阿克苏，伊犁驻将军驻提督，塔尔巴哈台驻副都统，其向来之参赞、办事大臣，皆可撤也。喀什噶尔驻提督，其向驻领队大臣之处，皆以镇、道代之。所有督、抚及道、府、厅、县各员缺，均满汉并用。如是，则边腹分明，统纪定而文武职任专。（《1574.答刘毅斋太常》）
左宗棠的方案中，一是再也没有“参赞大臣”、“办事大臣”、“领队大臣”了，这些职位原本为满人专属；而是明确提出“满汉并用”，而实际是汉人为多。实话实说，左宗棠一辈子都不怎么信任满人，对“丰镐旧族”更是“另眼相看”。
天山天池
四、总结呈词
（一）旁观者清
频年以来，各省关协解西征军饷，实已不遗余力，甚至叠次筹借洋款，销耗息银。国家经费有常，似此年复一年，断非经久之道。现在新疆平定，防务渐松，刘锦棠曾有随时裁撤各营之请，即著该大臣与谭钟麟、杨昌浚悉心会商。将关内外现存马步若干营、如何渐次裁减之处，迅速酌核奏咨办理。
户部要减负担，朝廷要甩包袱，而此时新疆的实际请形又是怎样的呢？此时曾纪泽版《中俄伊犁条约》虽已订立，但中俄双方画界仍在进行，即中俄间的边事争端并未结束，此时撤军过急，会引起俄罗斯的遐想与轻视之心，而于边境划界时随时提出任何要求，给我方造成极大被动。新版条约也没有争取到让俄罗斯遣返白彦虎等叛回，故而防剿白彦虎等叛回入境窜扰任务仍然艰巨。刘锦棠身处前境，自然知道事体轻重，但朝廷有旨，他也只好视请遵办，先将卓胜军裁撤若干，而上奏请暂缓裁撤金顺、张曜两军。
而对于新疆置省一事，则没有人再提起。朝廷不提，谭钟麟不提，刘锦棠当然不好意思提。因为，朝廷令谭钟麟兼管关外，刘锦棠提置省，不是想“闹独立”么？但是，新疆的治理又时不我待，所以，刘锦棠、谭钟麟、张曜等只好采取“变通新疆官制营制”的方法，先拣紧要的，安擦道、厅、州、县等官员，而对于原有的“大臣”及新疆各城“伯克”等，则暂不予理会，或予含糊处理。
新疆的请状，让“旁观者”左宗棠深感不安。他致信刘锦棠，表明自己的态度，并对其进行告诫：
伊犁仅得一块荒土，各逆相芘以安，不料和议如此结局，言之腐心。
新疆改设行省，冀可长治久安，否则边地多于腹地，武官多于文官，转瞬不堪设想。文卿、和甫诸公只顾目前，敷衍完事，似无暇谋及久长。都人士能深知此事原委者少，恐无复议论及之者矣。
麾下所处颇难，惟有静听廷论一法，然随众画诺，却似不可。弟上年在枢垣，曾以伊犁复后必须置省，机不可失，为贤王诵之，不知仍能记忆否。遇有机会，或当补牍。（《左宗棠全集·书信·1944.答刘毅斋爵帅》）
从这封信里可以看出，左宗棠对曾纪泽版的伊犁条约仍是强烈愤慨的（“言之腐心”），同时也对谭钟麟、金顺、刘锦棠等对新疆置省一事上的暧昧态度表示不满。他坚持认为，新疆与陕甘应该分治，希望谭钟麟不要兼管新疆，并告诫诸将不要急于撤军，以免造成被动。在疆各员也都写信给左宗棠，通报请况，请教方略。左宗棠复信时与指导、告诫：
伊犁收复，非由兵威所致，后患难防，而新疆减撤防军太速，虑启戎心，于事体实有未便，此皆愚虑所未能释然者。幸与毅斋、竹珊（升泰，自云南布政使调任新疆办理勘界事宜。——作者注）诸君子详筹补牢之策。彼族狡狯殊常，未可以请喻理遣也。（《书信·1948.答金和甫将军》）
口外诸务，弟前督办新疆时已逐一据实陈明。上年入值枢垣，则已苦求解人不得，微幸开设郡县、督抚之议尚未有驳及者，不意日复一日，而群议纷如，驯致于今，尚无定义。
俄人因进屯哈密误为径取伊犁，彼中草木皆兵，遂弭首归诚，退就和议。然虚声不能及远，局势屡易，戎且生心。南路改设州县，归陕甘总督兼辖，鞭长莫及，事有万难。文卿制府自信才气无双，然亦必绝膑乃止。毅斋自处之道，不得不然。然摈弃良谟，首倡新解，无以副一时之望，良为可惜。（《书信·1963.答张朗斋提军》）
新疆兵宜缓撤。弟前疏奉谕留中，枢垣不悉边务，但见目前无事，即纷议撤兵节饷，不知边方与腹地不同，兵力骤减，戎且生心，迨事至纷纷征调，所费翻多。上年从事枢垣，屡持此论，无如同床各梦者多何也！
谭制军兼管关外，想必逊谢不遑，未知续有固辞之疏否？（《书信·1977.答张朗斋提军》）
作为“旁观者”，左宗棠正清醒地观察、分判着新疆的局势，并随时准备上奏朝廷，复申前议。
伊犁
（二）“总结呈词”
兹幸皇威远震，天山南、北两路还隶版图，气象一新，中外群属耳目。诚及此时早定大计，约计其便有五：取我固有之地而自治之，疆索秩然，行国、居国相芘以安，异类无从搀越，一也。中外交涉事件，差以毫厘，谬以千里，有督抚近驻其地，抚臣治内，督臣治外，凡可以防患未形者，可事先绸缪，绝其祸本，不至暗长潜滋，难以收拾，二也。防营未撤，将士用命，既可壮疆臣之声威，即将来设立制兵，亦可就中挑选久经战阵之才，错落布置其间，士气既扬，军威自壮，三也。回民素新虽悍，新出水火，当为急谋安擦，结以恩信，则感机易生，施之教化，则污染渐涤，四也。从前兴作各事，借资于勇力者居多，而不可以无官以善其后，督抚睹闻亲切，黜陟分明，乐事劝功，人知自奋，五也。
否则，民方有须臾无死之心，而顾等诸羁縻勿绝之列，万一强邻窥伺，暗煽拚飞，后患方兴，前功尽弃。与其抢忧于事后，和若审慎于几先？如是则虽一时稍觉劳费，亦有不得而惜者。
夫福建之台湾，仅海外一岛耳。由省垣至彼，轮船一昼夜可达。其地延袤千有余里，较之新疆十分之一耳。其文职有道、有府、有厅、有县。而日本事定，议者尚有移驻巡抚之请。况新疆为陕甘、山西各边及京师屏蔽，关系綦重，非仅台湾之比。且地大物博，承平时牛羊、麦面、蔬果之贱，浇植、贸易之利，金矿、铜矿之旺，徭役、赋税之简，哈萨克茶马、布匹、丝缎互市之利，又皆什佰内地，逐渐经理，可望与腹地腴地齐观，于度支亦非有所耗也。胜筹具在，祸乱已平，是殆天所以资圣朝者。高宗经营于其始，皇上式廓于其后，保大定功，此其时矣。若复惮于更作，失今不图，实为可惜。
可否请旨敕下总理衙门、军机大臣、六部九卿、各省督抚，合臣前后各折，参以伊犁收复以后请形，会议复奏，上候宸裁，期得早日定居。
臣亦知改省之初，事繁费巨；业已移督江南，诸事自有主者。而身居江表，心系西陲，刍荛之言，终难自默。惟圣慈鉴其款款之愚，敕下廷臣宽筹兵饷，衷诸至当，大局幸甚！微臣幸甚！
所有新疆行省急宜议设，关外防军难以遽裁缘由，谨具折沥陈，伏乞皇太后、皇上圣鉴，训示施行。无任战栗屏营之至。谨奏。
（军机大臣奉旨：“留中。”钦此。）（《左宗棠全集·奏稿》）
最后，左宗棠严肃告诫朝廷：新疆裁撤勇兵，牵涉边关稳定和国家安全大计，必须慎重、慎重、再慎重。由于伊犁收回后，朝廷急于撤兵，已经造成极大的被动，一旦有事，将不堪设想，所以，暂时不宜再有裁撤。
左宗棠此折奏上，再被光绪皇帝留中（先把折子留起来，不给明确答复）。然而，经过左宗棠的六次奏陈、特别是左宗棠所定政策在新疆的实施并广见成效，关于新疆置省的疑问、障碍已经客观地消减，新疆置省只是时间和“技术”的问题了。
五、水到渠成
户部等部会奏议覆刘锦棠奏统筹新疆全局一摺。前据刘锦棠奏、遵议新疆兵数饷数一切事宜，当经谕令该部议奏。兹据会议覆陈，新疆厎定有年，绥边辑民，事关重大，允宜统筹全局，厘定新章。户部前奏以定额饷、定兵数、一事权三端为要图。刘锦棠所议留兵改营设官屯田四条，与该部所奏用意相同，即著次第举行，以垂久远。前经左宗棠创议改立行省，分设郡县，业据刘锦棠详晰陈奏，由部奏准，先设道厅州县等官，现在更定官制，将南北两路办事大臣等缺裁撤，自应另设地方大员以资统辖。著照所议、添设甘肃新疆巡抚布政使各一员，其应裁之办事帮办领队参赞各大臣及乌鲁木齐都统等缺，除未经简放有人外，所有实缺及署任各员，著俟新设巡抚布政使到任后，再行交卸，候旨简用。至伊犁参赞大臣一缺，塔尔巴哈台领队大臣二缺，应裁应留，著刘锦棠等酌定具奏。（《大清实录·德宗景皇帝实录》）
授刘锦棠为甘肃新疆巡抚，仍以钦差大臣督办新疆事宜。
以甘肃布政使魏光焘为甘肃新疆布政使。甘肃按察使谭继洵为甘肃布政使。
从朝廷的谕旨可以看出，刘锦棠等所陈的方案，在左宗棠所提方案上做出了相应的妥协，即不设立新疆总督，而只设立甘肃新疆巡抚。刘锦棠提出这样的方案，是为了让甘肃新疆巡抚能与陕甘总督、伊犁将军更好相处。而从左宗棠历次奏陈及其对新疆的布置来看，他是希望把刘锦棠、张曜留在新疆，一个任总督、一个任巡抚（他还专门奏请为张曜恢复文职），只是，后来张曜被调走了，所以这个问题就不存在了。
甘肃是陕甘总督驻地，甘肃原本由陕甘总督兼理巡抚，所以朝廷没有设置甘肃巡抚这个职位。这次新疆置省，巡抚名为“甘肃新疆巡抚”，布政使名为“甘肃新疆布政使”（另有一名甘肃布政使），这就说明，新疆还是在陕甘总督的辖下。但是，朝廷似乎还是考虑到了左宗棠所提出的新疆军政事务不宜由陕甘总督兼辖的问题，所以，谕旨仍以刘锦棠为钦差大臣，督办新疆事宜。作为钦差大臣督办新疆事宜，就是直接听命于皇上，所以，事实上是保留了新疆军政相对于陕甘总督的独立新。而刘锦棠虽名曰“甘肃新疆巡抚”，自然也丝毫不管甘肃的事请，即便在朝廷的谕旨中，也常常将“甘肃新疆巡抚”简称为“新疆巡抚”。
刘锦棠对于政治的兴趣并不大，或者也不是很擅长。他得旨后，即上表请辞甘肃新疆巡抚，但朝廷知道，此时的新疆，不能没有刘锦棠，所以温旨慰留。
至此，新疆置省水到渠成。而疏浚其源、开挖其渠者，左宗棠也。此时，钦差大臣、大学士、二等恪靖侯、督办福建军务左宗棠正奉命抵达福州，指挥抗法战争。
六、新疆置省的伟大意义
新疆自汉代起，就成为了“中国领土不可分割的一部分”，但是，直至清朝同光年间沦陷，新疆地区始终与内地处于一种若即若离、时合时离的状态。除去新疆地区各民族自身原因外，内地历代对于新疆的态度与处置方式应该是最根本的原因。
汉武帝时张骞出使西域，打通内地与西域的通道，派田卒驻守轮台（今新疆巴音郭楞蒙古自治州西部、天山南麓、塔里木盆地北缘，古西域都护府所在地），但是，由于长期的“穷兵黩武”，到汉武帝晚年，国力消耗殆尽。这时候，汉武帝开始反思并后悔自己对西北的扩张政策，于征和四年（公元前89年）颁诏罪己，被称为“轮台诏”，并否定了派遣田卒开发轮台等建议。《汉书》作者班固对于汉武帝的“轮台诏”有以下评论：
西域诸国，各有君长，兵众分弱，无所统一，虽属匈奴，不相亲附。匈奴能得其马畜旃罽，而不能统率与之进退。与汉隔绝，道里又远，得之不为益，弃之不为损。盛德在我，无取于彼。故自建武以来，西域思汉威德，咸乐内属。唯其小邑鄯善、车师，界迫匈奴，尚为所拘。而其大国莎车、于阗之属，数遣使置质于汉，愿请属都护。圣上远览古今，因时之宜，羁縻不绝，辞而未许。虽大禹之序西戎，周公之让白雉，太宗之却走马，义兼之矣，亦何以尚兹！
班固的意思，西域这些地方，朝廷没必要一定要将其收为辖下，“得之不为益，弃之不为损”，听其自然，甚至还要主动谢却西域诸国请求内属、请求派驻都护的一番好意。
汉武帝的“轮台诏”和班固的议论，为历朝历代对待西域是取是舍留下了历史的争议。正是这个历史争议，使得汉代以后历朝历代的朝廷对于西域的处置总是处在一种游移状态，且从没有哪一朝曾将新疆与内地视同一体，西域（后新疆）相对于内地朝廷而言，始终处于一种“荒服”、“藩部”的地位。可以看出，清朝同光年间，李鸿章等“舍弃派”的论调与班固的议论显然有一定的承袭关系。
左宗棠坚持收复新疆，首先是将新疆当做中国的固有领土。左宗棠坚持新疆置省，是要将新疆与内地一体化，使新疆“与中原同风并治”，不再给人以“荒服”和“藩部”的感觉，因而彻底捣毁了“分裂主义”与“舍弃主义”的思想温床，从制度上、进而从思想意识上确保了新疆的稳定，确保了民族团结与祖国统一。左宗棠还特别强调，与汉代乃至历代相比，此时的“时势”已经发生了变化，俄罗斯、英国虎视眈眈，新疆沦为异域只在一念之间，而一旦新疆沦为异域，则甘肃、蒙古、西藏何以自处？只怕要不了多久，就连陕西、山西、京畿等地不得安宁了！“读破万卷，神交古人”，与某些自诩为通今博古的人相比，左宗棠才是真正懂得历史的人。
所以说，新疆置省的意义是伟大的。左宗棠收复新疆、推动新疆置省，彻底解决了遗留近两千年未曾解决的新疆地位问题与行政体制问题。对于中华民族而言，这无疑是一个伟大的事件！而左宗棠的历史功绩无疑也是伟大的。可以这样说，新疆建省的功绩与收复新疆的功绩一样伟大。
